原告穆冬梅。

委托代理人张远辉。

被告如皋市公安局。

委托代理人周绍亮。

委托代理人何尧。

原告穆冬梅与被告如皋市公安局要求确认传唤、羁押行为违法一案，原告穆冬梅于2014年10月22日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后向被告如皋市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院组成合议庭于2014年11月25日公开开庭进行了审理。原告穆冬梅及其委托代理人张远辉，被告如皋市公安局委托代理人周绍亮、何尧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年7月27日，原告穆冬梅被如皋市公安局以涉嫌扰乱单位秩序口头传唤至如皋市公安局丰乐派出所，并在公安机关接受调查询问。

原告穆冬梅诉称，2014年7月27日下午2：30原告穆冬梅与丈夫张远辉停车在如皋市如城街道大司马路上休息，被告如皋市公安局直接将其从车内带到丰乐派出所，直至2014年7月28日上午11：00将其放出。被告如皋市公安局在如皋发布称夏某等23人聚集表示不满，在公安机关接待答复后于7月27日下午再次聚集到公安局大门口，并不听劝阻、拒不离开，扰乱了单位正常办公秩序。公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定依法传唤了夏某等23人。原告穆冬梅认为，其没有在公安局门口而是在路上，没有不听劝阻、拒不离去，被告如皋市公安局没有提供书面的传唤手续。为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，原告穆冬梅请求法院依法确认被告如皋市公安局没有事实、不按程序羁押其二十多小时的具体行政行为违法。

被告如皋市公安局辩称，1、2014年7月27日，因涉嫌扰乱单位秩序，违法嫌疑人穆冬梅被依法口头传唤至公安机关接受调查询问。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》规定，口头传唤至公安机关接受调查询问系公安机关调查取证的方式，并非行政强制措施，属于对公民权利义务不产生实际影响的行为。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定，不属人民法院行政诉讼的受案范围。2、2014年7月27日14时许，原告穆冬梅与张远辉、夏明礼等人因孟海霞涉嫌侮辱他人一案被如皋市公安局治安管理大队传唤调查，以索要对孟海霞传唤证的无理要求为由聚集至如皋市公安局东大门处，经门卫、民警劝说拒不离开。造成公安局东大门秩序混乱，涉嫌扰乱单位秩序。公安民警现场依法对违法嫌疑人穆冬梅口头传唤至公安机关接受调查询问。纵观被告如皋市公安局对原告穆冬梅的传唤调查取证，完全符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》规定。综上，公安机关依法履职，原告穆冬梅的诉讼理由不能成立。请求法院依法驳回其诉讼请求。

经审理查明，因案外人孟海霞涉嫌侮辱他人一案被如皋市公安局治安管理大队传唤调查，原告穆冬梅与张远辉（穆冬梅丈夫）、夏明礼（孟海霞丈夫）等人于2014年7月27日上午至被告如皋市公安局询问孟海霞的情况，被告如皋市公安局安排人员接待了夏明礼。同日14时许，夏明礼等人向被告如皋市公安局索要对孟海霞的传唤证，当时聚集在被告如皋市公安局东大门处的人员达二三十人。在公安民警做工作、劝解无果的情况下，被告如皋市公安局丰乐派出所以涉嫌扰乱单位秩序为由将包括原告穆冬梅在内的在场人员，口头传唤至公安部门。2014年9月25日，被告如皋市公安局丰乐派出所作出皋公（丰）行终止决字（2014）6号终止案件调查决定书，决定称因穆冬梅涉嫌扰乱单位秩序一案具有无违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查。

本院认为，依据行政诉讼法及相关司法解释规定的精神，法院只能对实在的现实的问题进行裁判，在需要裁判的问题出现之前，在行政机关充分发挥其专业知识和经验作出最后的确定的决定，及行政行为对当事人发生具体影响之前，法院不能预测未来可能发生问题，不得介入行政程序。也就是说在行政程序尚未完结，行政机关作出最后决定之前，法院不得对行政行为进行审查。因为在行政程序完成之前的行政行为一般属于预备性或者中间性的行政行为，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果，属于不成熟的行政行为，法院不宜进行裁判。本案中，被告如皋市公安局以原告涉嫌扰乱单位秩序，将原告口头传唤至公安机关进行调查询问，经调查认为其不具有违法事实后作出终止案件调查的决定。原告认为被告未有书面的传唤手续将其羁押二十多小时的行为违法。对此，本院认为依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、八十三条规定人民警察对现场发现的违反治安管理行为的人可以口头传唤。公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂的，询问查证时间不得超过二十四小时。即传唤是公安机关通知违法嫌疑人在规定时间内到指定地点接受询问的执法活动，是公安机关经常使用的一种调查手段，无论是对违法嫌疑人的传唤还是询问均是公安机关为查清案件事实，保证侦察与调查的重要手段，属中间性的行政行为，根据“正常行政程序最后阶段已经完成”的标准，公安机关对涉嫌违反治安管理行为人的传唤、询问不是一个成熟的行政行为。因公安机关对原告穆冬梅行为的最终认定、终止调查决定或是否需要作出处罚的决定才是最终决定，故当事人认为公安机关在对其进行传唤或询问过程中存在违法之处，依法不得单独就此向法院提起诉讼要求确认其行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定提起诉讼应符合：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。对于不符合起诉条件的，法院应裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

驳回原告穆冬梅的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于江苏省南通市中级人民法院。

审　判　长　　张晓红

审　判　员　　陆身梅

人民陪审员　　尤文华

二〇一五年一月十七日

书　记　员　　徐晔桦

附法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：

（二）起诉人无原告诉讼主体资格的。

第六十三条裁定适用于下列范围：

（二）驳回起诉；

对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。